苑宁宁:中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任

苏永胜:湖北省人民检察院第九检察部副主任

丛林:四川省成都市人民检察院第九检察部主任

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家庭保护列未成年人“六大保护”之首,影响孩子们一生幸福。对于家庭监护侵害等问题,检察机关可以通过督促、支持相关组织或个人提起撤销监护人资格之诉,依法责令监护人接受家庭教育指导,追究相关人员刑事责任等方式,精准进行监护监督。实践中,检察机关如何确保监护监督取得实效?本期“成长对话”就此进行探讨。

记者:一般来说,养育孩子是家庭的私事。但在特别情形下,检察机关会代表国家对家庭监护进行监督。开展家庭监护监督须把握什么原则或有哪些要求?

苑宁宁:父母有抚养、教育和保护未成年人的义务,对家庭监护展开监督,是要督促创造最有利于未成年人健康成长的家庭环境。但考虑到家庭生活具有私密性和多元性,必须要最大程度发挥家庭监护的自主性,否则也不利于未成年人健康成长。未成年人保护法对监护职责进行了细化,规定了家长的积极义务、禁止义务和特别注意义务。检察机关在办案中发现父母应当做的没有做、不应当做的做了、需要特别注意的忽视了,就可以依法对这些监护失责进行监督,也属于代表国家介入家庭监护。

苏永胜:司法干预必须坚持“两利相权取其重”。就检察机关而言,在对家庭监护进行监督时,应当遵循三方面原则:最有利于未成年人原则、职权法定原则和有限干预原则。启动监督程序、确定监督方式时,必须以未成年人利益最大化为取向,对未成年人给予特殊、优先保护,周全考虑未成年人的个性特征。同时,只有具备了法定条件且经过法定程序,才能依法开展监护监督。只有穷尽了家庭自治、社会组织和行政监督等力量,仍然无法保护未成年人的合法权益时,检察机关才适时介入并有限干预,干预的方式、力度必须与未成年人权益保障相适应,力求以干预方式最优化和强度最小化实现干预效果最大化。

丛林:《联合国少年司法最低限度标准规则》第18条第2款特别强调:“不应使少年部分或完全地离开父母的监督,除非其案情有必要这样做。”因此,检察机关在采取监护监督措施时不仅要遵循权力法定原则和比例原则,即对家庭监护的介入必须有明确的和正当的立法规定,没有法律依据,不得非法干预。同时,在干预的正当理由和实现干预的措施之间,应当遵守必要性和可行性原则,把握好公权介入私权利的界限和尺度。

记者:实践中,针对不同监护问题,如何进行客观评估从而采取撤销监护权等针对性的措施?

苑宁宁:依法撤销监护人资格要克服两个认识误区,一是不能把撤销监护人资格仅仅作为对父母监护失责的惩罚措施,撤销监护人资格是在极端的情形下为了保护未成年人所必需的。二是要防范滥用的倾向,也就是要坚持比例原则,把握好程度性条件。结合民法典的有关规定,监护侵害一定是达到严重侵犯未成年人身心健康的程度,比如性侵害、长期严重虐待等;监护缺失一定是要达到导致未成年人处于危困状态。要保证撤销监护人资格的适当性,有赖于专业的家庭监护评估。客观地说,这种监护评估有三项基本要求,一是全面,即全面评估父母监护的条件、能力和意愿;二是听取未成年人的意愿,即尊重未成年人表达意见的权利;三是中立,即专业的服务机构从事实出发,以最有利于未成年人的视角得出客观中立的评估意见。

苏永胜:对检察机关而言,开展监护监督是为了督导,而不是替代,其本身不是申请撤销监护人资格的主体。民法典第36条第2款规定了有权向法院申请撤销监护人资格的10个方面主体,第3款将民政部门设定为兜底性申请主体。在提起撤销监护人资格之诉中,检察机关是以支持者身份参与诉讼,并不代为行使当事人诉讼权利。

对未成年人遭受监护侵害的,检察机关可以建议未成年人救助保护机构组织社会工作服务机构等社会力量,对监护人开展监护指导,并对未成年人的家庭基本情况、监护情况、监护人悔过情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等进行调查评估,并与公安机关、村(居)民委员会、学校等进行会商。经会商认为监护侵害行为属于民法典第36条第1款规定的3种情形,即实施严重损害被监护人身心健康行为;怠于履行监护职责,或者无法履行监护职责且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人,导致被监护人处于危困状态;实施严重侵害监护人合法权益的其他行为,未成年人救助保护机构应当向人民法院申请撤销监护人资格。与此同时,其他依法具有监护资格的人和相关组织没有向人民法院提起申请撤销监护人资格的,检察机关应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构申请撤销监护人资格。

丛林:针对不同情形下的监护问题,要分类施策。对监护人确不具备监护能力的,要通过走访调查、监护评估,在充分尊重未成年人意愿的基础上推动监护权的重新确立。对监护人具备监护能力但未能履行监护职责,制发督促监护令后监护人仍存在严重监护缺失或监护不当行为,且严重损害未成年人身心健康的,可考虑申请变更或撤销监护权。对监护人实施监护侵害行为,情节较轻并确有悔改表现的,可不撤销监护权,同时设置考察期、开展家庭教育指导;对监护人实施监护侵害行为,且侵害程度严重、无修复可能的,可考虑撤销监护权,另行确定恰当的监护人。

记者:家庭教育促进法提出,国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务。相较于撤销监护人资格而言,发出督促监护令等也是开展监护监督的检察路径,如何看待督促监护令的效力?

苑宁宁:从性质上来看,督促监护令是一种司法命令,对当事人具有拘束力。由于这项制度在我国诞生不久,对其认识、执行仍有待探索和进一步完善。在执行方面,需要进一步搭建家庭教育指导服务联动机制,将督促监护令的执行与政府建立的家庭教育指导服务机构联系在一起,确保当事人能够及时接受专业的家庭教育指导服务。在效果方面,需要进一步明确签发部门与执行机构的职责,特别是要强化签发部门的跟踪和评估职责。在效力方面,需要进一步探索督促监护令的强制性。比如,拒不履行监护职责又拒不改正的,属于严重失信行为,可以考虑纳入失信人员名单。

苏永胜:为了提高督促监护令的实效性,应建立督促监护评估机制,结合社会调查评估,分级分类制发督促监护令,载明监护人在监护失职中的具体表现,有针对性提出督促履行监护职责的具体内容。同时,应构建监护承诺和整改报告制度,监护人应当就履行监护职责的具体内容当场承诺,签署承诺书,并抄送所在单位、村(居)民委员会。探索联合相关部门、组织设立督促监护令观察员,对监护人履行监护职责的情况按照规定时间、方式向检察机关回复报告。

丛林:在实践中,督促监护令的效果能否实现,在于前期调查评估是否扎实开展,提出督促监护的措施是否具有针对性。督促监护令可考虑设立监护考察期,由检察机关做好跟踪监督。对监护人在考察期内未能落实监护令又无合理理由,且造成一定后果的,检察机关可通过支持起诉撤销或变更监护权、检察提示函、检察关注函等方式进行督促。同时,建议建立健全社会负面评价机制,对在监护缺失中负有责任的单位或个人予以社会负面评价,公开相关人员信息并给予一定的从业或行为限制,并在立法层面研究确定督促监护令的监督主体、职责,与学校、村委会或居委会、街道办、团委等形成工作合力,共同跟踪督促。

记者:开展家庭监护监督的初衷是促使涉案未成年人更好地回归家庭,支持、协助家庭履行好对未成年人的监护职责。检察机关在开展监护监督时,如何解决安置未成年人的有效性问题?

苑宁宁:一是要坚持在办案中情境化考虑。要综合考虑未成年人的具体情况,判断安置的有效性,即未成年人是否获得了保障其健康成长的监护。二是要善用“六大保护”协同发力的思路与机制,在未成年人安置方面做好与政府职能部门的衔接和信息沟通。三是要进一步健全基层未成年人监护监督体系。未成年人监护监督主要是由社区、学校、父母所在的单位进行,他们的监督意识和能力以及相关机制便成为监护监督持续性的关键。

苏永胜:家庭监护监督的目的在于优化监护,确有必要将未成年人与家庭分离的,应注意建立有效安置机制,保证未成年人健康成长。具体而言,包括建立临时安置机制。未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的,应当监督将其就近护送至其他监护人、亲属、村(居)民委员会或者未成年人保护救助机构,予以临时紧急庇护和短期生活照料;建立专门安置机制。对未成年人没有合适的监护人或者法院判决撤销监护人资格并指定由民政部门担任监护人的,应当由民政部门进行长期监护,财政、教育、卫生健康、公安等部门应当根据各自职责予以配合。民政部门通过收养评估,可以依法将其长期监护的未成年人交由符合条件的申请人收养;建立家庭监护恢复机制。对于临时安置的,经民政部门评估,监护人重新具备履行监护职责条件的,民政部门可以将未成年人送回监护人抚养。

丛林:检察机关开展监护监督以支持起诉、督促起诉等方式为主,还包括为涉案未成年人协调就业就学等生活安置、开展心理疏导、经济救助、法律援助等。实践中,需建立健全跨部门协作体系,进一步明确和细化监护侵害和监护缺失行为预防、处置措施和工作程序,明确公安、检察、法院、民政等部门职责。建立案后跟踪随访工作机制,在办理监护侵害案件后开展后期跟踪随访,动态掌握被害人监护状态和心理恢复进程,以便及时发现监护中存在的问题,提升办案质效。

记者:未成年人有效参与司法是其权利主体地位的彰显,也是最有利于未成年人原则的根本要求。在开展监护监督过程中,如何让未成年人有效参与其中,更好地去倾听、反馈未成年人意见?

苑宁宁:一是在制定监护干预方案中,应当将可供选择的多种方案,在以未成年人能够理解的方式向其讲解后,听取其意见,并尊重其真实意愿。二是在监护干预中,应当尽量创造机会,开展亲子关系的修复或者亲子活动,在促进双方交流中体现未成年人的参与。三是充分关注将未成年人与其监护人分离时其发表意见的权利。四是在跟踪监护人改善监护的过程中,应当认真倾听未成年人所感受到的变化,从未成年人的感受出发进一步观察监护是否存在其他问题。

苏永胜:监护监督的根本目的在于保护未成年人健康成长,必须在制度设计上充分保障未成年人的全面参与权。一是充分听取意见。在启动监护监督、调查评估、作出监督决定、考察监护职责履行、终止监督程序、作出与未成年人利益有关决定等环节,都要及时听取未成年人的意见。涉及撤销、变更监护权时,更要全面充分地听取意见。二是尊重真实意愿表达。未成年人心智发育不成熟,意见表达容易受到干扰,要充分考虑其年龄、智力等因素,特别是对幼童的意见,要结合社区、学校走访等进行综合分析,确保能反映真实意愿。

丛林:检察机关参与监护监督考察,一般是从涉未成年人刑事案件中发现线索,针对未成年人受侵害的程度,主要采取两种做法。对于尚有回归原生家庭可能的未成年人,以附条件不撤销监护权的形式考察原生家庭的监护人资格,在考察期内和考察期满后充分听取未成年人对监护人履行监护职责的意见,以实现对未成年人权益保护的最大化;对于需要重新确定监护人的未成年人,可以采用不公开听证的方式,对多名监护候选人开展深入、全面、细致的调查,在充分征求未成年人意见的基础上,提出指定监护的倾向性建议,为法院的最终判决提供依据。

关键词： 做好监护监督，让家成为孩子的心灵港湾