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近年来,公益诉讼检察案件数量持续上升,办案领域和范围不断拓展,办案质效和规范化进程逐步深入。不可否认,检察公益诉讼作为一项新制度,在理论研究、制度建设和司法实践中均面临一些新问题。在所有这些问题中,如何确保检察机关公益诉讼调查权正确充分地行使非常重要,这不仅是办理案件的基础,还关涉案件最终的办理质量与效果。目前,我国法律对于检察机关公益诉讼调查权的规定较为笼统,加之部分关于调查权的规范性文件仅属于内部文件,其他相关规定又散见于诉讼法及相关司法解释中,缺乏全面性、整体性、系统性,在法律渊源上未能形成统一的法律体系,导致实践中存在调查权行使不充分、不规范现象。下面,笔者以问题为导向,基于检察公益诉讼有关规定,从立法、执法、司法三个层面入手,思考完善相应的解决路径。

首先,解决调查权启动标准不明确的问题。由于现有法律、司法解释等均未明确规定检察机关公益诉讼调查权的启动情形,司法实践中,有的检察机关对只是发现初步线索但尚未立案的案件进行调查核实,容易导致调查核实权突破权力边界,侵犯被调查对象的程序权利,同时也会造成一定程度的司法资源浪费。对此,检察机关应将调查核实权限定在特定阶段,即检察机关只有在正式立案且案件承办人提出书面申请并经上级领导审批后,才能启动调查核实权。

其次,解决调查方式不规范的问题。根据相关规定,检察机关在开展公益诉讼工作中,可以采取委托鉴定、评估、审计、勘验物证等多种调查核实方式,但在实际调查中,除了传统的调阅、复制有关行政执法卷宗材料、询问当事人和证人等调查核实方式外,对于其他调查核实方式检察机关少有使用。对于部分取证难度较大的案件,由于刑事侦查权的便利性与快捷性,检察机关往往借助刑事侦查权来调查取证。就此,检察机关可完善已有的公益诉讼办案规则,进一步对调查权的行使作出更细致的规定。例如,规范调查方式,一方面确定每种调查核实方式的具体操作规程,避免调查过程中的随意性、主观性;另一方面规定检察机关在行使调查权时,应多采用对当事人影响较小的书面调查、询问等手段。随着司法实践经验的积累,还应加快推动公益诉讼专门立法,全面回应实践中存在的问题,拓展公益诉讼检察案件范围、明确诉讼主体、规范调查取证,实现公益诉讼检察相关法律规定系统化、结构化、专业化。

再次,解决检察机关公益诉讼调查权缺乏有力支撑的问题。一旦相关案件立案,检察机关的调查离不开当事人的配合。但是,相关规范中只是概括性规定了公民有配合的义务,而没有明确规定该义务的范围、履行程序等,也没有说明当事人应当如何配合。同时,相关规范未提及不履行义务的法律后果,对于恶意阻挠、不配合检察机关公益诉讼调查权行使的行为缺乏刚性的约束方式,也没有设置配套的惩治措施和责任机制。在这种情形下,当事人的配合不具有法律上的强制性,更多是依靠当事人的自觉。特别是在行政公益诉讼中,为查明案件事实,多数情况下需要行政机关配合,并提供相应行政行为作出的依据、程序、损害后果等材料,但是这些材料提供与否、提供材料是否完整的主动权在行政机关之手。实际上,出于多重考量,在公益诉讼中,被调查的当事人极可能不配合检察机关的调查甚至是恶意阻挠检察机关调查权的行使。

调查权是法律赋予检察机关的重要权力,但由于刚性不足使得检察机关无法有效行使。笔者建议,通过出台司法解释的方式明确恶意阻挠、拒不配合检察机关调查的法律责任;也可以构建联合惩戒制度,将当事人或证人不依法配合检察机关调查收集证据的情形认定为妨碍诉讼,对构成违法或者犯罪的,及时移送公安机关或监察机关处理。对于行政机关拒不配合或恶意阻挠、但不构成违法犯罪的,检察机关可以向其提出检察建议,督促其纠正不当行为。对于一些较为特殊的案件,可考虑健全法警参与诉讼制度,由法警保障检察机关工作人员的人身安全,及时制止暴力阻挠调查行为;也可配备相关录音录像设备,通过全程录音录像,在保存证据的同时监督调查权的行使。

实践中,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的数量,在公益诉讼起诉案件中占比较高。其中一个重要原因是在办理此类案件的过程中,检察机关可以采取讯问、查封、扣押等刑事强制性措施,查明案件事实,有效保存证据。因此,公益诉讼专门立法中也可以授权检察机关采取某些非人身强制性的措施,如在面对证据可能灭失或毁损等紧迫情况下,采取查封、扣押等强制性措施保存证据;对于态度恶劣、拒不配合的当事人,可采取强制传唤等措施;对于转移财产以逃避调查的情况,可采取查封扣押、冻结等强制性措施。

(作者分别为西南政法大学行政法学院副院长、行政法学院法理学专业硕士研究生)

关键词： 提升公益诉讼调查质效的三点思考