要点提读

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非法开采矿产资源不仅会造成国家资源损失,还对生态环境造成破坏,甚至引发地质灾害风险和安全生产隐患,危害群众生命健康安全。非法开采行为通常以较低的成本造成巨大的损害,破坏的生态环境修复难度大,特别是矿山地质环境治理对修复技术要求高,对修复资金需求极大。

打击非法采矿行为,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,通过检察履职推动诉源治理。检察机关在加大案件办理力度的基础上,对所办理的非法采矿公益诉讼案件进行全面分析,查找案发原因,提出对策建议,协同相关行政部门一起发力,做好系统治理,促进源头预防。

非法采矿既违反了国家对矿产资源和矿业生产的管理制度,也侵犯了国家对矿产资源的所有权,造成生态环境和资源破坏。在打击非法采矿过程中,除了刑事制裁,公益诉讼应当、事实上也正在发挥重要作用。下面,笔者以各省检察机关近日向最高人民检察院推荐的61个典型性非法采矿公益诉讼检察案件为样本,展开实证探讨,分析总结此类案件的特征和办案中遇到的问题,并尝试提出改进建议。

一、非法采矿公益诉讼检察案件的特点及所反映的问题

(一)非法开采领域和区域相对集中。从领域来看,非法采砂案件有27件,占61个样本案件的近50%。从区域来看,内蒙古、贵州、甘肃、陕西、云南等地检察机关办理非法采矿公益诉讼案件相对较多。据了解,2020年以来,内蒙古自治区检察机关立案办理相关案件236件,甘肃省检察机关立案办理161件,云南省检察机关立案办理101件。天津、吉林、西藏、宁夏等地检察机关办理非法采矿公益诉讼案件相对较少。

(二)非法开采后果严重,修复难度大。非法开采矿产资源不仅会造成国家资源损失,还对生态环境造成破坏,甚至引发地质灾害风险和安全生产隐患,危害群众生命健康安全。非法开采行为通常以较低的成本造成巨大的损害,被破坏的生态环境修复难度大,特别是矿山地质环境治理对修复技术要求高,对修复资金需求极大。广东省珠海市检察院诉梁某等人非法采矿民事公益诉讼案中,经鉴定评估,被告非法采矿造成的环境损害修复资金高达37亿元,修复工作落实难度很大。湖南省检察机关办理的石板滩石煤矿区废弃矿坑环境公益诉讼案中,涉案矿区生态被破坏时间长,修复成本极大,要完全修复需投入治理资金4.7亿元。

(三)非法开采方式隐蔽,多存在利益链条。非法开采矿产资源行为一般比较隐蔽,违法行为人通常以建设工程为掩护,导致查处难度较大。北京市房山区检察院诉金某非法采矿刑事附带民事公益诉讼案中,违法行为人非法开采承包地内的建筑用砂近10年之久。违法行为人多采取开采、运输、销售一体化运作方式,形成了共同利益链条。表面上看,“采-运-销”一体运作没有合同约定、没有共同合意,但实际上各环节的行为人均知道或应当知道是非法开采,并在行为上相互配合、协作,使非法开采得以高效并隐蔽地完成。海南省检察机关办理的多起非法开采海砂案,均系组织者、“船主”、获利分成的“中间人”、购买者等分工配合,共同实施违法行为,形成了完整的非法利益链条。

(四)行政机关履职不完全、不充分。非法开采行为背后常见的行政违法情形是履职不全面、不及时。检察机关发出公益诉讼诉前检察建议后,少数行政机关虽按期回复,但实际上仅采取了部分整改措施。行政机关对开采之外的运输、销售、购买等共同违法行为调查力度不够,以致部分违法主体未被追究法律责任。北京市平谷区检察院督促区水务局、大华山镇政府履行职责行政公益诉讼案中,平谷区水务局以“一事不再罚”为由,认为非法采矿的王某已被判处刑罚,不应再对其进行行政处罚。江苏两个检察院督促整治长江非法采砂行政公益诉讼案中,相关水利部门在履行长江采砂监管职责过程中,存在降低处罚标准、遗漏“没收违法所得”“没收非法采砂机具”等处罚事项、对申请缓缴情形未经调查即批准、缓缴罚款未及时收缴也未申请法院强制执行、对逃逸的当事人违法行为未予处罚等26种行政违法情形,有621件行政处罚案件涉及上述问题,致使国家罚没款损失3700余万元。

(五)行政机关协同执法有待加强。打击非法采矿涉及多个行政执法部门,目前各行政执法部门之间存在职责待明晰、协作配合不强、联合执法不够等问题。非法开采矿产资源案件中数量较多的是非法开采海砂案件,其大多数表现为抽采、运输、销售、购买“一条龙”模式,但地方执法以分段式为主,存在各管一段的问题,难以形成打击合力。海洋资源环境执法部门、海警执法部门对非法开采海砂均有执法权,综合执法改革将部分执法权移交给综合执法部门,导致实践操作层面迫切需要明晰不同部门的具体职责。

(六)大型企业违法采矿问题不容忽视。2020年9月,第二轮第二批中央生态环境保护督察通报了某央企下属公司存在长期越界开采,严重破坏生态环境和矿产资源的问题,并将该线索通报至最高检。根据新华网2021年1月29日相关报道,该央企以矿山资源开发为主业,在中央生态环境保护督察组现场抽查的103座矿山中,有51座存在超量开采、越界开采、修复治理不到位等问题。

二、非法采矿公益诉讼检察实践情况

在61个样本案件中,行政公益诉讼16件,民事公益诉讼11件,刑事附带民事公益诉讼30件,同时启动民事公益诉讼和行政公益诉讼3件,支持起诉1件。在案件办理过程中,检察机关依法能动履职,更深层次融入国家治理,体现了服务大局、为民司法的使命担当。

(一)突出监督重点,紧盯中央环保督察难点问题。中央生态环境保护督察与检察机关形成常态化线索移送机制,最高检对中央生态环境保护督察通报的线索进行挂牌督办。在党政同责落实到位基础上,检察机关积极运用公益诉讼将督察权威以法治方式直接传导、压实到排污主体。如中央生态环境保护督察组反馈,山东某采石场等矿山企业关闭矿山后,长年未进行生态修复和土地复垦,存在扬尘污染、水土流失严重等问题。青岛市黄岛区检察院依法立案,并向黄岛区国土资源部门、综合行政执法局发出检察建议。黄岛区国土资源部门经审计确定了18处废弃采石场地质环境恢复治理费用,并向相关采石场负责人追偿,督促其履行义务。

(二)发挥检察一体化办案优势。在履职过程中,检察机关运用跨区域检察协作机制,充分发挥一体化办案优势,有效破除地方执法障碍和办案阻力。前面所述的某央企下属公司越界开采破坏生态环境和矿产资源案,最高检指导甘肃省检察院启动民事公益诉讼立案程序,统筹指挥甘肃省三级检察机关开展分级分类监督。最高检检察技术信息研究中心邀请生态环境部环境规划院、中国科学院生态环境研究中心等单位专家,对甘肃省环科院鉴定评估报告进行实质性审查,并形成专家意见,破解了地方技术力量不足的瓶颈。

(三)发挥民事公益诉讼的独特价值。61个典型案件中,民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼约占70%。通过民事公益诉讼,既使受损公益尽快得到修复,又以加大违法经济成本的方式警示潜在违法者。如广东省佛山市顺德区检察院就林某等16个非法采矿行为人提起刑事附带民事公益诉讼,请求法院判处违法行为人赔偿生态环境修复费用29.6亿余元,依法严惩犯罪和精准“打财断血”一体推进,同步追究刑事责任和民事责任,彻底摧毁了涉案黑恶势力的经济基础。重庆市检察机关办理的嘉陵江非法采矿民事公益诉讼案中,在对刑事部分作出存疑不起诉处理决定后,检察机关依据民事诉讼的证明标准请求法院判处8名侵权人赔偿生态损失费并公开赔礼道歉,弥补刑事法律监管空白。

(四)结合办案参与地方治理。检察机关针对办案中发现的治理漏洞,通过开展专项监督、提出社会治理检察建议等方式,推动地方政府专项治理非法开采乱象。福建省石狮市检察机关督促国土规划和房产管理局履职案中,该院督促国土部门对区域内采石场关闭后未开展生态环境恢复治理的行为履行监管职责,组织全市多个行政机关现场观摩庭审,推动国土部门编制《石狮市全市域废弃石窟地质环境治理实施方案》,助力增加和恢复林地面积9791亩,耕地面积约129亩,建筑用地面积约6158亩。该院联合司法、生态环境、自然资源等5个单位建立“绿色公益司法保护基地”,实现了“办理一案、治理一片”的效果。

三、非法采矿公益诉讼检察工作遇到的困难

(一)调查取证和鉴定评估难。虽然《人民检察院公益诉讼办案规则》细化了调查核实规范,一定程度上强化了履职保障,但对检察系统之外的主体约束力不足,强制性不够。由于非法采矿造成的危害后果具有复杂性和多样性,相关鉴定机构不足,导致损害后果和修复成效鉴定评估难度较大。如山东省青岛市崂山区检察院办理的山体生态修复系列案,职能部门预算投入3.97亿元,已修复62万平方米,但修复成效是否符合标准难以进行科学判断。

(二)生态环境损害赔偿资金管理方法不一。实践中,环境公益诉讼损害赔偿资金的管理有财政管理模式、法院管理模式、行政管理模式、委托基金会管理模式等不同方式。对各地如何设置专项账户以及如何进行监管使用,目前并没有统一的规范指引。在青岛市检察机关办理的8件民事公益诉讼案件中,检察机关共索赔鉴定费、生态环境损害赔偿金3200余万元,但已执行到位的款项暂时存放在法院账户中,无法发挥其修复生态环境的专款专项作用。

(三)检察公益诉讼与其他制度的衔接有待完善。非法采矿一般来说既涉及犯罪,也涉及一般违法。一般而言,刑事案件与公益诉讼案件同步办理,有利于节约司法资源,提升办案质效。但是相关规定不完全适应办案实践,反而制约了公益诉讼检察职能的发挥,进而影响到公益保护。按照现行法律规定,检察机关发布诉前公告后,法律规定的机关和有关组织可以优先申请提起民事公益诉讼。但刑事附带民事公益诉讼若机械适用这一规定,既增加了一个月的公告期间,又可能因法律规定的机关和有关组织的介入使起诉主体由一个变为两个,这样既浪费司法资源,又不利于全面落实认罪认罚从宽制度。

四、完善非法采矿公益诉讼检察工作的建议

(一)强化内外协同。为有力打击非法采矿行为,保护国家利益和社会公共利益,公益诉讼检察部门要进一步加大相关案件的办案力度,加强与刑事检察部门、行政执法机关的互补与衔接,特别是要积极协调自然资源、交通运输、海洋渔业、林业草原等部门,助推联合执法,在保护国家矿产资源方面形成公益保护的强大合力。

(二)强化科技赋能。非法采矿相关行为大多比较隐蔽,对公益诉讼检察办案也提出了较高的要求。检察机关需要学会运用现代技术手段,通过加强大数据、卫星遥感、无人机等技术的运用,快速发现问题、固定证据,达到事半功倍的效果。

(三)推动诉源治理。打击非法采矿行为,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,通过检察履职推动诉源治理。检察机关要在加大案件办理力度的基础上,对所办理的非法采矿公益诉讼案件进行全面分析,查找案发原因,提出对策建议,协同相关行政部门一起发力,做好系统治理,促进源头预防。

(四)发挥典型案例和规范性文件指引作用。对办案效果好、能够凸显检察公益诉讼制度独特价值的相关典型案例,检察机关可以联合行政机关或者法院共同发布。最高检可以制定非法采矿公益诉讼检察办案指引,引导地方检察机关依法、规范、高效办理相关案件。

(作者单位:最高人民检察院、江苏省人民检察院、山东省人民检察院)

知识链接

【矿产资源】

矿产资源是由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。主要分为四类:一是能源矿产,包括煤、油页岩、石油、天然气、铀、地热等11种;二是金属矿产,包括铁、锰、铜、铅、锌、锡、锂、锶等59种;三是非金属矿产,包括金刚石、石墨、磷、水晶、石灰岩、天然石英砂等92种;四是水气矿产,包括地下水、矿泉水、二氧化碳气、氦气、氡气等6种。

【非法采矿】

非法采矿是指在未取得采矿许可证的情况下擅自采矿,主要包括以下情形:无采矿许可证开采矿产资源的,采矿许可证被注销、吊销后继续开采矿产资源的,在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的,超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源的,未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的(共生、伴生矿种除外),以及其他未取得采矿许可证开采矿产资源的情形。

【非法采砂】

非法采砂属于非法采矿的一种。非法采砂包括非法开采河(江)砂、海砂。河(江)砂、海砂属于天然石英砂,天然石英砂包括玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂等多种类型。河(江)砂、海砂是从来源上所作的区分,其在具体性状和用途上存在一些差异。在行业监督管理上,河(江)砂和海砂也存在不同。在河道管理范围内采砂,一般需要办理河道采砂许可证,有特别规定的还需要取得采矿许可证。而开采海砂除需要办理采矿许可证外,还需要取得海砂开采海域使用权证。非法采砂一般具有经济目的,其所采矿砂多应用于建筑领域。

关键词： 非法采矿公益诉讼检察实践检视——基于61个典型案件的分析